在中国城市化进程的转折点上，一场深刻的制度变革正在全国范围内悄然展开。2024年至2025年间，湖北省率先完成全省17个地市州"住房和城乡建设局"向"住房和城市更新局"的机构改革，与此同时，四川、广东、上海等地纷纷成立省级城市更新集团，注册资本动辄数十亿元。这场从政府职能到市场主体的系统性变革，标志着中国城市建设正式告别"大拆大建"的增量扩张时代，迈入"留改拆并举"的存量焕新阶段。

从住建局到"住更局"：一场政府职能的深刻变革

湖北省的改革实践绝非简单的机构更名，而是对城市建设管理体制的系统性重构。2024年6月底前，湖北省17个地市州及省直辖县同步完成"住房和城乡建设局"向"住房和城市更新局"的机构更名，成为全国首个实现省级全域住建部门职能重构的省份。这场改革呈现出三大突破性特征：全域覆盖的更新管理体系、职能融合的"双轮驱动"机制以及配套的"1+N"政策体系。与广州、深圳等城市早期的单点试点不同，湖北模式实现了省域范围内城市更新职能的"纵向贯通、横向协同"，为全国提供了省级统筹的样板。

更名背后的职能调整十分显著。以荆州市为例，原住建局的城乡建设计划和管理、建筑市场监督管理、村镇建设等职责被划归新组建的"自然资源和城乡建设局"，而更名后的"住房和城市更新局"则专注于房屋管理和住房保障、房地产市场、市政基础设施建设以及城市更新实施工作。这种职责划分体现了"规建管"分离的思路——自然资源部门负责要素支撑，更新部门主攻项目实施，形成专业分工又相互协同的闭环机制。

湖北省的改革有其深刻的时代必然性。数据显示，湖北省城镇化率已达66%(武汉超75%)，60岁以上人口占比22.03%，传统工业基地面临转型压力，加之城市排水系统老化、社区服务不足等短板，共同构成了推动城市更新的多元动力。省委书记王蒙徽在专题会议上明确将"危旧房改造"作为城市更新核心内容，着力解决城镇危旧房"不安全、不成套、不配套、不完善"等突出问题。这种问题导向的改革思路，反映了地方政府对城市发展阶段变化的敏锐把握。

湖北模式在全国产生了示范效应。深圳早在2019年就将原城市更新和土地整备局调整为住建局下属单位，2024年进一步明确其七大职能，包括拟订城市更新战略政策、统筹推进全市更新工作等。广州则在全国首创"三旧"改造办公室基础上成立城市更新局，后并入规划和自然资源局。沈阳作为东北地区代表，设立了独立于住建局的城市更新局。这些地方探索与湖北改革共同构成了中国城市更新管理的多元实践谱系。

城市更新集团崛起：市场化力量参与城市焕新

在政府职能调整的同时，市场主体的格局也在发生深刻变化。2025年7月28日，注册资本达50亿元的四川省城市更新集团正式揭牌成立，落户天府新区，由四川华西集团全资控股，定位为省级城市更新国有资本投资建设运营平台。该集团将开展全省范围内城市更新项目"体检、策划、规划、投资、建设、运营"六大核心工作，布局科研设计、工程施工、产业投资、城市运营四大业务板块，计划"十五五"期间参与打造50余个城市更新项目，带动全省超千亿投资。

城市更新集团的商业模式与传统开发商有本质区别。以上海城市更新建设发展有限公司为例，其不仅关注物理空间改造，更强调产业导入和长效运营，探索"原真修缮+业态活化"的文商旅融合模式。广州建筑城市更新集团则依托本地国企优势，聚焦"微改造"和历史文化街区保护，避免大拆大建。这些创新实践反映了城市更新从"开发导向"向"运营导向"的转变。

资金筹措是城市更新面临的最大挑战之一。针对更新项目"盈利空间窄、资金缺口大"的矛盾，各地探索多元化融资路径。中央财政2025年选定20个示范城市给予专项补助（东部城市不超过8亿元，中部不超过10亿元，西部和直辖市不超过12亿元）。同时，政府鼓励"谁受益、谁出资"的市场化原则，推动设立城市更新基金、发行专项债券、创新信贷产品等。如湖北省在改革中配套出台《城市更新工作指引》，建立"政府引导+市场运作"的匹配机制。

技术创新为城市更新提供了新动能。上海蓝色星球科技推出的"城市更新数字化平台(CDP-Mate)"，基于数字孪生和人工智能技术，已应用于1000多个案例，实现更新项目全生命周期管理。类似的技术解决方案正帮助政府和企业克服信息不对称、提高决策效率，推动城市更新从经验驱动转向数据驱动。

城市更新集团的崛起，标志着中国城市建设市场化参与进入新阶段。这些平台公司既不同于传统开发商，也不同于单纯的建设企业，而是集投资商、开发商、运营商于一体的城市综合服务商。它们的出现，有望破解"政府大包大揽不可持续、市场逐利导致公共利益受损"的双重困境，探索出一条兼顾社会效益与经济可持续的新路径。

时代转折：从增量扩张到存量焕新的范式变革

中国城市发展正经历从"有没有"向"好不好"的历史性转变。这一转变的背后，是城镇化率突破65%后面临的客观规律——根据国际经验，当城镇化率达到60%左右时，城市发展重点会自然从外延扩张转向内涵提升。住建部门更名与更新集团成立，正是对这种阶段性变化的制度响应。

战略价值维度看，城市更新已成为推动高质量发展的重要抓手。一方面，中国城镇存量建筑规模已超500万亿元，按年更新速率2%计算，每年可释放10万亿元级的经济价值；另一方面，更新改造可直接改善民生，如湖北省计划三年内使老旧小区加装电梯覆盖率提升30%，改造2000公里老旧管网。这种经济与社会效益的双重属性，使城市更新兼具稳增长与惠民生的战略意义。

从"大拆大建"到"留改拆并举"的理念进化，反映了城市治理思维的深刻变革。住建部2021年《防止大拆大建通知》明确要求，城市更新应保留既有建筑、保持老城格局、延续城市特色。在这一原则下，南京小西湖街区的"小尺度、渐进式"更新、上海洛克·外滩源的"修旧如旧"改造、首钢工业园的"工业遗存活化利用"等创新实践不断涌现，体现了对城市历史文脉和社区肌理的尊重。

城市更新也面临诸多现实挑战。资金方面，仅靠财政投入难以为继，如何建立市场化融资机制是关键；制度方面，国家层面尚缺专门立法，地方政策碎片化明显；实施层面，产权复杂、利益多元导致协调成本高企。如武汉"设计之都"项目，政府前期投入30多亿元却面临招商困难，反映出更新项目在商业可持续性上的困境。这些问题的解决，需要更深层次的体制机制创新。

未来城市更新将呈现三大发展趋势：一是从"单点突破"走向"全域推进"，更多省份将借鉴湖北经验进行职能调整；二是从"硬件改造"迈向"综合治理"，更新内容将扩展到社区服务、数字赋能、低碳转型等维度；三是从"政府主导"转向"多元共治"，形成政府、市场、社会协同发力的生态体系。

这场变革的深层意义在于，它标志着中国城市文明从"速度崇拜"到"质量追求"的成熟。正如住建部官员所言："城市更新不是简单的空间改造，而是城市发展范式的深刻变革。"在这个意义上，"住更局"与城市更新集团的出现，不仅是一种机构调整或商业创新，更是中国城市迈向更高质量发展阶段的制度宣言。